Sažetak studije koju je, na osnovu istraživanja, uradio Institut Alternativa, a čiju je izradu podržala Fondacija Fridrih Ebert

Piše: Institut Alternativa

Reforma sektora odbrane i bezbjednosti predstavlja jedan od ključnih prioriteta Evropskog partnerstva. Više od tri godine nakon obnove  nezavisnosti i dvije godine od usvajanja novog Ustava, Crna Gora nije zaokružila sistem parlamentarne nadzora sektora bezbjednosti i odbrane.

Kako je parlamentarni nadzor sektora odbrane i bezbjednosti uređen kroz više pravnih propisa, nameće se potreba usvajanja zakona kojim bi cjelovito uredilo ovo pitanje. Iako  je novembra 2008. godine u formi predloga Skupštini od strane Odbora za odbranu i bezbjednost upućen taj zakonski akt, Skupština ga je vratila u formu nacrta, a nakon toga je protekla cijela 2009. godina bez vidljivih rezultata u izradi novog prihvatljivog predloga.

U međuvremenu, odredbe zakona o tajnosti podataka koje su propisivale niz ograničenja i zahtjeva za članove Odbora, bile su nepremostiva prepreka za redovno funkcionisanje Odbora. Pred kraj 2009.godine zamjenik Predsjednika Odbora iz reda opozicije je podnio ostavku na tu funkciju.

Stavovi Vlade i parlamentarne većine s jedne i opozicije s druge strane su oštro suprotstavljeni u pogledu profesionalnosti, političke neutralnosti, poštovanja ljudskih prava i vladavine zakona u  sektoru odbrane i  bezbjednosti. Odbor je većinom glasova često  odbijao  inicijative opozicije za kontrolnim saslušanjima, a nije koristio mogućnost uvida u postupak nadzora nad poštanskim pošiljkama i drugim sredstvima komunikacije koje sprovodi ANB.

Parlamentarni nadzor treba što prije Zakonom uskladiti sa najboljim praksama, pa čak i ići iznad uobičajenih kriterijuma iz razloga visokog stepena nepovjerenja u sektor bezbjednosti i odbrane, kao i činjenice da jedna ista partija, odnosno koalicija, upravlja državom, pa i sektorom odbrane i bezbjednosti u periodu prije i nakon pluralizacije političke scene, da je pri tome politička scena oštro podijeljena, da dosijei iz perioda komunizma nisu u potpunosti otvoreni, niti je izvršena lustracija pripadnika institucija  sektora odbrane i bezbjednosti.

Zaključci i preporuke Instituta Alternativa za donosioce odluka

Nema opravdanja za dalje odlaganje usvajanja Zakona o parlamentarnom nadzoru sektora odbrane i bezbjednosti.

Pravni i praktični problemi izazvani usvajanjem Zakona o tajnosti podataka kojim je bilo ograničeno pravo pristupa članovima odbora i uveden niz zahtjeva i provjera predstavljaju negativan primjer koji je blokirao rad odbora, povećao jaz između parlamentarne većine i manjine i povjerenje u sektor odbrane i bezbjednosti. Takvu praksu ubuduće treba izbjegavati, a članovima odbora treba omogućiti puni pristup informacijama kao preduslov za njihov kvalitetan rad.

Odbor treba da u punoj mjeri, za razliku od dosadašnje prakse, iskoristi mogućnosti koje ima na raspolaganju, posebno kada je riječ  o uvidu u postupak nadzora nad poštanskim pošiljkama i drugim sredstvima komunikacije koje sprovodi ANB.

Zakon o parlamentarnom nadzoru sektora odbrane i bezbjednosti treba usvojiti što prije, uz bitna poboljšanja ( u odnosu na raniji nacrt I predlog) koja se odnose na sastav odbora, konflikt interesa, ulogu poslanika opozicije u  Odboru, javnost rada, obavezni sadržaj izvještaja koji se dostavljaju odboru, status i sadržaj zapisnika i stenograma sa javnih sjednica Odbora, raspravu o izvještaju odbora u plenumu, preciziranje sankcije za lica koja  odbiju svjedočenje pred Odborom, izvještaje drugih institucija o kojima odbor treba da raspravlja I dr

Konkretno, Zakon  treba da sadrži sljedeća poboljšanja:

Zakonom propisati sastav Odbora (broj članova, način izbora, kriterijume odnosno prepreke za članstvo). Utvrditi period nakon obavljanja funkcije u kojem bivši pripadnici obavještajnih službi i bivši ministri zaduženi za pitanja bezbjednosti i odbrane ne mogu biti članovi Odbora. Na taj način bi se omogućilo da Odbor nezavisno može sprovoditi nadzor i u vezi sa onim pitanjima koja su nastala u prethodnom periodu. Utvrditi konflikt interesa kao ograničavajući faktor za članstvo u Odboru (član ne može biti poslanik čiji bračni drug, srodnik u pravoj ili pobočnoj liniji obavlja funkciju u nekoj od institucija sektora bezbjednosti i odbrane)

Zakonom treba propisati snažniju ulogu opozicionih poslanika u odboru. Utvrđivanje da se sve odluke u odboru donose većinom glasova, posebno da se Predsjednik bira većinom glasova što posljedično znači da će predsjednik odbora biti iz redova parlamentarne većine smanjuje  prostor za djelovanje opozicionih poslanika u odboru. Rješenje koje bi dalo mandat opozicionom poslaniku da predsjedava odborom i -ili rješenje koje bi obavezalo odbor da sprovede određenu mjeru parlamentarnog  nadzora na zahtjev svih opozicionih članova odbora dalo bi više prostora za djelovanje opozicije u odboru i povećalo povjerenje u domete odbora i ukupan rad sektora bezbjednosti i odbrane.

Zakonom treba utvrditi javnost rada odbora kao pravilo, a zatvorenost kao izuzetak u slučaju kada se razmatraju informacije koje su zakonom zaštićene određenim stepenom tajnosti, o čemu bi se trebalo odlučivati većinom glasova članova odbora.

Zapisnici i stenogrami sa otvorenih sjednica ili djelova sjednica otvorenih za javnost trebaju biti dostupni preko internet sajta Skupštine Crne Gore.

Uopšteno određenje „drugih subjekata" nadzora pored onih koji su eksplicitno navedeni može voditi dilemi da li se među njima treba naći i npr Uprava za sprječavanje pranja novca i finansiranja terorizma i odjeljenje za informativno tehničku i bezbjednosnu podršku Ministarstva inostranih poslova. Takve dileme u konačnom tekstu zakona treba otkloniti.

Zakonom propisati sadržaj (strukturu odnosno vrste tj kategorije informacija) koje sadrže izvještaji o radu institucija i organa sektora odbrane i bezbjednosti  dostavljaju Odboru. Utvditi prvi kvartal kao rok za dostavljanje izvještaja. Propisati obavezu dostavljanja i raspravu o izvještajima generalnog inspektora ANB i drugih inspektora odnosno inspekcija u vezi sa radom sektora odbrane i bezbjednosti. Odbor bi trebao da raspravlja o izvještaju o radu sudova u dijelu koji se odnosi na odobravanje mjera tajnog nadzora kao i izvještaju zaštitnika ljudskih prava i sloboda u dijelu koji se odnosi na pritužbe na rad institucija iz sektora odbrane i bezbjednosti

Propisati obavezu kvartalnog informisanja Odbora o preduzetim mjerama po preporukama Odbora. Obaveza dostavljanja povratnih informacija o preduzetim aktivnostima u vezi sa preporukama Odbora osnažila bi obaveze subjekata parlamentarnog nadzora i dala veću snagu odboru da prima, utvrđuje i procjenjuje ispunjenost preporuka.

Zakonom propisati obavezu  da Skupština Crne Gore jednom godišnje raspravlja o godišnjem izvještaju o radu odbora za odbranu i bezbjednost. Sadržaj ovog izvještaja treba propisati Zakonom.

Prilikom imenovanja predlagači bi trebali da vode računa o potrebi ravnomjerne zastupljenosti žena. Na taj način bi se davao pozitivan primjer i uspostavljala nova praksa u kojoj poslovi odbrane i bezbjednosti nisu isključivo pitanja kojima se bave muškarci. Treba imati u vidu da  u prošlom i ovom sastavu Odbora među članovima nije bilo žena.

Članovi Odbora, po pravilu, ne trebaju prihvatati članstvo u drugim skupštinskim odborima. Na taj način bi poslanici koji prihvate učešće u Odboru dali na značaju radu Odbora i omogućili punu posvećenost zadacima i obavezama ovog Odbora. Članstvo u više odbora i nemogućnost koordinacije i pune efikasnosti u radu slabilo je poziciju poslanika i odbora u dosadašnjoj praksi Skupštine Crne Gore.

Skupština treba da preporuči Državnoj revizorskoj instituciji da godišnjim planovima revizija obuhvati najmanje jednan državni organ  iz sektora bezbjednosti i odbrane. Imajući u vidu dosadašnje javno iznošene stavove i sumnje moguće da se ANB treba naći u vrhu prioriteta revizija DRI.

Kaznene odredbe Zakona o parlamentarnom nadzoru treba da eskplicitno  obuhvate i lica koja odbiju da svjedoče pred Odborom za bezbjednost i odbranu, a ukoliko su ova lica državni službenici i namještenici takvo ponašanje treba utvrditi kao osnov za prestanak radnog odnosa.