{"id":230673,"date":"2017-08-01T08:00:33","date_gmt":"2017-08-01T06:00:33","guid":{"rendered":"http:\/\/www.pcnen.com\/portal\/?p=230673"},"modified":"2017-07-31T23:11:08","modified_gmt":"2017-07-31T21:11:08","slug":"diktatura-pravosuda","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/2017\/08\/01\/diktatura-pravosuda\/","title":{"rendered":"Diktatura pravosu\u0111a?"},"content":{"rendered":"

\"EU<\/a>Pi\u0161e: Dieter Grimm<\/strong><\/p>\n

Iako malo tko jo\u0161 uvijek sumnja u postojanje demokratskog deficita u Europskoj uniji, ipak se rijetko shva\u0107a kako je njegov glavni izvor transformacija europskih Ugovora u Ustav. To je rezultat pravosudne prakse Suda Europske unije, \u010dije posljedice uskra\u0107uju europskom stanovni\u0161tvu mogu\u0107nost prihva\u0107anja ili odbijanja europskih integracija.<\/p>\n

Sve do 1963. smatralo se kako je europsko pravo stvar me\u0111unarodnog prava te da, kao takvo, obavezuje samo dr\u017eave-\u010dlanice. Na pojedince u nekoj zemlji moglo je imati efekta samo ako bi dijelovi tog prava bili prenijeti u nacionalno pravosu\u0111e. No u predmetu Van Gend i Loos iz te godine, Sud EU u Luksemburgu je odlu\u010dio kako su sporazumi izravno primjenjivi. To zna\u010di da subjektivna prava mogu biti izvedena (derivirana) za pojedince koji mogu tra\u017eiti njihovo ostvarenje na sudovima svojih zemalja \u010dak i ako europsko pravo nije uvedeno u nacionalno.<\/p>\n

U predmetu Costa protiv ENEL-a [talijanska elektrodistribucijska kompanija] od 15. srpnja 1964. Sud EU ide i korak dalje: progla\u0161ava kako europski Ugovori, pa \u010dak i svako europsko pravosudno pravilo, ima primat nad nacionalnim pravom, uklju\u010duju\u0107i i najvi\u0161e norme, odnosno \u2013 Ustave. Odredbe nacionalnih zakona koje nisu uskla\u0111ene s pravom Unije automatski gube svoju vrijednost i vi\u0161e ih ni jedan sud ili vlast ne mo\u017ee primjenjivati.<\/p>\n

Te dvije presude posljedica su izvrtanja metode. Prema Sudu EU, europsko pravo nije dio me\u0111unarodnog pravnog poretka. To je autonomno pravo koje se emancipiralo od svojih nacionalnih kreatora. Posljedi\u010dno, Sud ga vi\u0161e ne promatra kao dio tradicije me\u0111unarodnog prava, odnosno u skladu s voljom stranaka potpisnica i na restriktivan na\u010din kada se doti\u010de nacionalnog suvereniteta. Nasuprot tome, Sud europske Ugovore interpretira kao Ustav, kao dokumente nezavisne od stranaka potpisnica, s objektivnim va\u017eenjem i bez obzira na nacionalni suverenitet.<\/p>\n

Izravna posljedica ovakve prakse bio je zaklju\u010dak kako intervencija dr\u017eava vi\u0161e nije nu\u017ena da bi se uspostavilo zajedni\u010dko tr\u017ei\u0161te. Europska komisija (kao organ odgovoran za provedbu Ugovora) i Sud EU (kao organ odgovoran za tuma\u010denje Ugovora u slu\u010daju spora) mogu preuzeti rukovo\u0111enje ekonomskom integracijom. Kada oni zaklju\u010de kako nacionalno pravo ograni\u010dava zajedni\u010dko tr\u017ei\u0161te, mogu ga proglasiti neprimjenjivim, \u010demu se vlade zapravo ne mogu usprotiviti.<\/p>\n

Sve dakle ovisi o tuma\u010denju Ugovora koje daje Sud EU: povoljnim za tr\u017ei\u0161te ili javnu upravu, sklonijim uniformnosti normi ili raznolikosti. Uskoro je postalo jasno kako sud s velikim \u017earom slijedi jedan cilj (ekonomsku integraciju) kojoj podre\u0111uje sve druge interese. Samog sebe vidi kao provoditelja misije. Kompetencije prenijete na Uniju sada se interpretiraju ekstenzivno, a one koje su zadr\u017eale dr\u017eave-\u010dlanice restriktivno.<\/p>\n

Ovim praksama najvi\u0161e su se \u201cokoristile\u201d \u010detiri ekonomske slobode (kretanja roba, usluga, kapitala i osoba) koje predvi\u0111aju Ugovori. Uspostava zajedni\u010dkog tr\u017ei\u0161ta tako postaje pitanje pravosu\u0111a umjesto zakonodavstva. Zabrana dodjele dr\u017eavnih subvencija poduze\u0107ima, koje bi mogle poremetiti tr\u017ei\u0161no natjecanje, zami\u0161ljena je toliko \u0161iroko da ne obuhva\u0107a samo privatni, ve\u0107 i javni sektor. I to bez da uzima u obzir cilj zakonodavca ili pitanje mo\u017ee li tr\u017ei\u0161te pru\u017eati proizvode i usluge jednake kvalitete. Iznimke se tuma\u010de restriktivno, a Sud tako\u0111er nastoji europsko pravo primjenjivati uniformno u svim zemljama. Mnoge privatizacije koje su se odvile proteklih desetlje\u0107a posljedica su presuda Suda EU. Treba sna\u017eno naglasiti kako ovo ne proizlazi iz samih Ugovora, ve\u0107 njihove interpretacije koja je lako mogla biti i druga\u010dija.<\/p>\n

Izmicanje demokraciji<\/strong><\/p>\n

Ova praksa ima sna\u017ean utjecaj na nacionalne zakone i politiku. Na primjer, ekstenzivno tuma\u010denje zabrane trgovinskih barijera onemogu\u0107ava dr\u017eavama \u010dlanicama da zadr\u017ee svoje regulacije po pitanju kvalitete proizvoda, zapo\u0161ljavanja, zdravlja itd\u2026 Zabrana pomo\u0107i javnim slu\u017ebama oduzima vladama pravo da same odlu\u010de koja \u0107e podru\u010dja prepustiti tr\u017ei\u0161tu, a nad kojima \u017eele zadr\u017eati kontrolu. Klju\u010dna razlika je u tome \u0161to ekstenzivno tuma\u010denje Povelje Europske unije o temeljnim pravima (usvojene u prosincu 2000.), kao osna\u017eivanje \u010detiri ekonomske slobode, primat daje ekonomskim slobodama, dok nacionalni ustavni sudovi prioritet daju osobnim pravima.<\/p>\n

Pravosudna praksa Suda EU \u010desto se prikazuje kao veliki uspjeh europskih integracija. No ekonomska integracija ima i drugu stranu medalje: gubitak legitimiteta EU. Ona je postala vidljiva kada je stanovni\u0161tvo shvatilo kako cilj integracija nije samo ekonomija, ve\u0107 i politika, te kako nemaju mogu\u0107nosti da utje\u010du na njezin razvoj.<\/p>\n

Iz te prakse proizlazi kako postoje dva umjesto jednog puta prema integracijama. Onaj originalni, koji su postavili Ugovori, sastoji se od stvaranja primarnog (Ugovori) i sekundarnog europskog prava (direktive, pravila prihva\u0107ena od strane institucija Unije). Novi put se pak sastoji od tuma\u010denja i primjene Ugovora kako ih shva\u0107a Sud EU. On je otvoren izvr\u0161nim i pravosudnim vlastima Unije (Komisiji i Sudu).<\/p>\n

Ta dva puta znatno se razlikuju. Na prvom dr\u017eave-\u010dlanice transferiraju kompetencije na Uniju. On je politi\u010dki i uklju\u010duje legitimne organe svake zemlje pod demokratskom kontrolom te Europski parlament. Na drugom putu Unija oduzima kompetencije dr\u017eavama-\u010dlanicama ekstenzivnom interpretacijom Ugovora. Taj administrativni i pravosudni put isklju\u010duje legitimne instance pod demokratskom kontrolom. Radi se o tajnoj integraciji u kojoj administrativne i pravosudne instance u\u017eivaju veliku samostalnost. Treba istaknuti kako nepoliti\u010dka metoda djelovanja drugog puta ne zna\u010di da donesene odluke nemaju politi\u010dki karakter. Dapa\u010de, radi se o tome da se kompetencije za dono\u0161enje dalekose\u017enih odluka prebacuju s politi\u010dkih na nepoliti\u010dke organe. Istovremeno, instrumentima koji su zami\u0161ljeni da jam\u010de legitimitet i odgovornost \u2013 poput parlamenata i vlada \u2013 oduzima se djelotvornost.<\/p>\n

To ne zna\u010di nu\u017eno da Sud EU provodi ekonomski liberalnu politiku. On radi na cilju uspostave i razvoja zajedni\u010dkog tr\u017ei\u0161ta koji su postavili europski Ugovori. No s obzirom na to da ve\u0107inu postupaka pred Sudom pokre\u0107u ekonomski akteri koji tvrde da im nacionalni zakoni ograni\u010davaju slobode, Sud mo\u017ee doprinositi uspostavi zajedni\u010dkog tr\u017ei\u0161ta samo na \u201cnegativan\u201d na\u010din (ukidanjem nacionalnih regulacija), \u010dime favorizira ekonomski liberalizam.<\/p>\n

No za\u0161to je takav razvoj sudske prakse problem? Nemaju li dr\u017eave-\u010dlanice, \u201cgospodarice Ugovora\u201d, mogu\u0107nost da reformiraju Sud promjenom zakona? Odgovor je \u201cne\u201d i to zbog pretvaranja Ugovora u neku vrstu Ustava. Oni proizvode jednako ograni\u010davaju\u0107e efekte kao i Ustav, \u010dak i ako ne sli\u010de tom tipu dokumenata. Treba primijetiti da oni sadr\u017ee mnoge norme koje su obi\u010dno sadr\u017eane u pravosu\u0111ima dr\u017eava-\u010dlanica. To je razlog za\u0161to su puno op\u0161irniji od Ustava bilo koje dr\u017eave.<\/p>\n

Ova hiperkonstitucionalizacija potkopava poziciju \u201cgospodara Ugovora\u201d koja se tradicionalno pripisuje dr\u017eavama-\u010dlanicama. Stvara se jedan neprimjetan transfer mo\u0107i i gubi se svaka granica izme\u0111u revizije i interpretacije. Nedovoljna distinkcija izme\u0111u ustavne i zakonske razine, popra\u0107ena pretvaranjem Ugovora u Ustav, za\u0161ti\u0107uje Komisiju i Sud EU od svakog poku\u0161aja demokratskih organa da korigiraju pravosudnu praksu revizijom zakona. Politi\u010dki akteri koji tu \u010dinjenicu moraju uzeti u obzir nemaju mogu\u0107nost da mijenjaju stvari. Nepoliti\u010dki akteri koji mogu intervenirati nisu ni na koji na\u010din obvezani po\u0161tivati mi\u0161ljenje javnosti. Sud EU je slobodniji od bilo kojeg nacionalnog suda.<\/p>\n

Iluzija parlamentarizma<\/strong><\/p>\n

Naravno, dr\u017eave-\u010dlanice nisu u potpunosti izgubile mogu\u0107nost da se obrane od neprimjetne erozije njihovih ovlasti. Kada su uzrok te erozije postupci Komisije, mogu se obratiti Sudu EU. Kada je uzrok odre\u0111eno tuma\u010denje Ugovora, mogu ih poku\u0161ati promijeniti. No ta sredstva imaju ograni\u010denu efikasnost. Sud EU sebe vidi prije kao motor integracije nego kao neutralnog arbitra izme\u0111u Unije i dr\u017eava-\u010dlanica. S druge strane, revizija Ugovora zahtijeva jednoglasnu potporu dr\u017eava-\u010dlanica. To je gotovo nemogu\u0107e posti\u0107i kako bi se promijenila sudska praksa. Rezultat je tip europskih integracija koji nikada nije dobio potporu gra\u0111ana i koji ti gra\u0111ani ne mogu promijeniti \u010dak i ako ga u potpunosti odbacuju.<\/p>\n

Ve\u0107ina komentatora uzroke slabljenja potpore Uniji tra\u017ei u slabostima Europskog parlamenta. No \u010dini se malo vjerojatnim da bi transformacija ure\u0111enja Unije u parlamentarni sustav mogla rije\u0161iti demokratske probleme Europe. Vi\u0161e je razloga za to. Jedan od njih ti\u010de se slabe reprezentativnosti Europskog parlamenta. Glasamo prema dvadeset i osam (uskoro dvadeset i sedam) razli\u010ditih izbornih zakona. Mo\u017eemo glasati samo za nacionalne stranke koje svoje kampanje vode s nacionalnim programima. Uz to, politi\u010dke stranke iz svake zemlje \u2013 ima ih vi\u0161e od dvjesto \u2013 ne igraju nikakvu ulogu u Parlamentu u Strasbourgu. Klju\u010dni akteri su europske politi\u010dke grupacije, koje pak nisu ukorijenjene u europskim dru\u0161tvima i nisu gotovo ni u kakvom kontaktu sa svojim bira\u010dima. To nesumnjivo smanjuje va\u017enost europskih izbora.<\/p>\n

Najva\u017enije, ne postoji nikakva doista europska javna rasprava, ve\u0107 samo dvadeset i osam nacionalnih debata o zajedni\u010dkim pitanjima. Posredni\u010dke instance koje bi trebale uspostaviti vezu izme\u0111u gra\u0111ana i politi\u010dkih organa izme\u0111u izbora ili ne postoje ili su slabo razvijene. S obzirom na taj nedostatak klju\u010dne dru\u0161tvene osnove za \u017eivu demokraciju, transformacija Unije u parlamentarni sustav ne bi mogla premostiti jaz izme\u0111u gra\u0111ana i institucija. Osim toga, treba uzeti u obzir da se ovlasti Parlamenta ne mogu pove\u0107ati bez da se smanje one Europskog vije\u0107a koje \u010dine \u0161efovi dr\u017eava i vlada \u010dlanica. Mnoge od predlo\u017eenih reformi imaju upravo taj cilj. Vije\u0107e bi trebalo postati neka vrsta drugog doma Parlamenta. Komisija bi, s druge strane, postala parlamentarna vlada.<\/p>\n

No taj bi uspon Parlamenta na institucionalnoj ljestvici slabo pridonio demokratizaciji. \u010cak bismo mogli re\u0107i da bi transformacija ure\u0111enja Unije u parlamentarni sustav prije oslabila nego oja\u010dala demokraciju u Europi. Na po\u010detku demokratski je legitimitet Unije proizlazio samo iz dr\u017eava-\u010dlanica. Vije\u0107e je bilo sredi\u0161nji organ Unije i njezin jedini zakonodavac. Odluke su se donosile jednoglasno pa ni jedna dr\u017eava-\u010dlanica nije bila podlo\u017ena pravu koje njezini demokratski organi nisu odobrili. Ako gra\u0111ani nisu bili zadovoljni europskim politikama svoje vlade, mogli su izraziti svoje nezadovoljstvo na nacionalnim izborima. No princip jednoglasnosti ograni\u010den je 1987. U ve\u0107ini stvari, Vije\u0107e sada mo\u017ee odlu\u010diti ve\u0107inskim glasovanjem. Stoga je mogu\u0107e da dr\u017eava-\u010dlanica bude natjerana da po\u0161tuje zakon koji nisu odobrili njezini demokratski izabrani i kontrolirani organi. Slabljenje Vije\u0107a smanjilo bi njegov vanjski legitimitet bez ja\u010danja njegovog unutra\u0161njeg legitimiteta.<\/p>\n

Naposljetku, uvo\u0111enje parlamentarnog sustava ne bi ni\u0161ta promijenilo po pitanju posljedica hiperkonstitucionalizacije. U podru\u010djima koja pokrivaju Ugovori pretvoreni u neformalni Ustav, izbori ionako nemaju nikakvu va\u017enost. Europski parlament nema nikakav utjecaj. Uzroci demokratskog deficita mogu se dakle rije\u0161iti samo repolitizacijom najva\u017enijih odluka.<\/p>\n

Ako \u017eelimo pove\u0107ati legitimitet Unije, prave politi\u010dke odluke koje donose administrativni i pravosudni organi treba prebaciti na politi\u010dke organe. Jedini na\u010din na koji je to mogu\u0107e ograni\u010davanje je Ugovora na one \u010dlanke koji imaju doista ustavni karakter (odnosno koji odre\u0111uju politi\u010dki okvir u kojem se mogu donositi odluke bez da se unaprijed odre\u0111uje njihov sadr\u017eaj) i vra\u0107anje odgovornosti za njih dr\u017eavama \u201cgospodaricama Ugovora\u201d. Istovremeno, sve norme ustavne prirode treba degradirati na nivo sekundarnog prava. Organi Unije (Vije\u0107e i Parlament) mogu preuzeti rukovo\u0111enje pravosudnom praksom kad smatraju da je potrebno mijenjati ono \u0161to spada u obi\u010dne zakone. Pravno, to je vrlo lako. Politi\u010dki vrlo te\u0161ko. Barem dok demokratska cijena konstitucionalizacije izmi\u010de pa\u017enji javnosti.<\/p>\n

* Dieter Grimm je biv\u0161i sudac njema\u010dkog Saveznog ustavnog suda i profesor na berlinskom Wissenschaftskollegu. Tekst je nastao za potrebe konferencije na Coll\u00e8ge de Franceu, odr\u017eane 29. o\u017eujka 2017.<\/p><\/blockquote>\n

lemondediplomatique.hr<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Kako je Europska unija uni\u0161tila svoj demokratski legitimitet<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_seopress_robots_primary_cat":"","_seopress_titles_title":"","_seopress_titles_desc":"","_seopress_robots_index":"","_et_pb_use_builder":"","_et_pb_old_content":"","_et_gb_content_width":"","inline_featured_image":false,"footnotes":""},"categories":[5],"tags":[],"class_list":["post-230673","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-drugi-pisu"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/230673","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=230673"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/230673\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=230673"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=230673"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pcnen.com\/portal\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=230673"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}